突发公共事件应急预案框架指南

国务院办公厅关于印发《国务院有关部门和单位制定和

修订突发公共事件应急预案框架指南》的函

国办函〔2004〕33号

国务院有关部门、单位：

　　现将《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》印发给你们，以供你们在制定和修订应急预案时参照。

　　附件：关于《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》的说明

                                                                                      国务院办公厅           

                                                                                    二○○四年四月六日   

          国务院有关部门和单位制定和修订   

           突发公共事件应急预案框架指南  

    1.总则

　　1.1　目的

　　1.2　工作原则

　　要求明确具体。如统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，职责明确、规范有序，结构完整、功能全面，反应灵敏、运转高效，整合资源、信息共享，平战结合、军民结合和公众参与等原则。

　　1.3　编制依据

　　1.4　适用范围

　　级别限定要明确、针对性要强，可以预见的突发公共事件均应制定预案。

    2.组织指挥体系及职责

　　2.1　应急组织机构与职责

　　明确各组织机构的职责、权力和义务。

　　2.2　组织体系框架描述

　　以突发公共事件应急响应全过程为主线，明确突发公共事件发生、报警、响应、结束、善后处置等环节的主管部门与协作部门；以应急准备及保障机构为支线，明确各参与部门的职责。要体现应急联动机制要求，最好附图表说明。

    3.预警和预防机制

　　3.1　信息监测与报告

　　确定信息监测方法与程序，建立信息来源与分析、常规数据监测、风险分析与分级等制度。按照早发现、早报告、早处置的原则，明确影响范围，信息渠道、时限要求、审批程序、监督管理、责任制等。应包括发生在境外、有可能对我国造成重大影响的事件的信息收集与传报。

　　3.2　预警预防行动

　　明确预警预防方式方法、渠道以及监督检查措施，信息交流与通报，新闻和公众信息发布程序。

　　3.3　预警支持系统

　　预警服务系统要建立相关技术支持平台，做到信息传递及反馈高效、快捷，应急指挥信息系统要保证资源共享、运转正常、指挥有力。

　　3.4　预警级别及发布

　　明确预警级别的确定原则、信息的确认与发布程序等。按照突发公共事件严重性和紧急程度，建议分为一般(Ⅳ级)、较重(Ⅲ级)、严重(Ⅱ级)和特别严重(Ⅰ级)四级预警，颜色依次为蓝色、黄色、橙色和红色。

    4.应急响应

　　4.1　分级响应程序

　　制定科学的事件等级标准，明确预案启动级别和条件，以及相应级别指挥机构的工作职责和权限。按突发公共事件可控性、严重程度和影响范围，原则上按一般<Ⅳ级>、较大<Ⅲ级>、重大<Ⅱ级>、特别重大<Ⅰ级>四级启动相应预案。突发公共事件的实际级别与预警级别密切相关，但可能有所不同，应根据实际情况确定。阐明突发公共事件发生后通报的组织、顺序、时间要求、主要联络人及备用联络人、应急响应及处置过程等。对于跨国(境)、跨区域、跨部门的重大或特别重大突发公共事件，可针对实际情况列举不同措施。要避免突发公共事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。

　　4.2　信息共享和处理

　　建立突发公共事件快速应急信息系统。明确常规信息、现场信息采集的范围、内容、方式、传输渠道和要求，以及信息分析和共享的方式、方法、报送及反馈程序。要求符合有关政府信息公开的规定。如果突发公共事件中的伤亡、失踪、被困人员有港澳台人员或外国人，或者突发公共事件可能影响到境外，需要向香港、澳门、台湾地区有关机构或有关国家进行通报时，明确通报的程序和部门。突发公共事件如果需要国际社会的援助时，需要说明援助形式、内容、时机等，明确向国际社会发出呼吁的程序和部门。

　　4.3　通讯

　　明确参与应急活动所有部门的通讯方式，分级联系方式，及备用方案。提供确保应急期间党政军领导机关及事件现场指挥的通讯畅通的方案。

　　4.4　指挥和协调

　　现场指挥遵循属地化为主的原则，建立政府统一领导下的以突发事件主管部门为主、各部门参与的应急救援协调机制。要明确指挥机构的职能和任务，建立决策机制，报告、请示制度，信息分析、专家咨询、损失评估等程序。

　　4.5　紧急处置

　　制定详细、科学的应对突发公共事件处置技术方案。明确各级指挥机构调派处置队伍的权限和数量，处置措施，队伍集中、部署的方式，专用设备、器械、物资、药品的调用程序，不同处置队伍间的分工协作程序。如果是国际行动，必须符合国际机构行动要求。

　　4.6　应急人员的安全防护

　　提供不同类型突发公共事件救援人员的装备及发放与使用要求。说明进入和离开事件现场的程序，包括人员安全、预防措施以及医学监测、人员和设备去污程序等。

　　4.7　群众的安全防护

　　根据突发公共事件特点，明确保护群众安全的必要防护措施和基本生活保障措施，应急情况下的群众医疗救助、疾病控制、生活救助，以及疏散撤离方式、程序，组织、指挥，疏散撤离的范围、路线、紧急避难场所。

　　4.8　社会力量动员与参与

　　明确动员的范围、组织程序、决策程序等。

　　4.9　突发公共事件的调查分析、检测与后果评估

　　明确机构、职责与程序等。

　　4.10　新闻报道

　　明确新闻发布原则、内容、规范性格式和机构，以及审查、发布等程序。

　　4.11　应急结束

　　明确应急状态解除的程序、机构或人员，并注意区别于现场抢救活动的结束。明确应急结束信息发布机构。

    5.后期处置

　　5.1　善后处置

　　明确人员安置、补偿，物资和劳务的征用补偿，灾后重建、污染物收集、清理与处理程序等。

　　5.2　社会救助

　　明确社会、个人或国外机构的组织协调、捐赠资金和物资的管理与监督等事项。

　　5.3　保险

　　明确保险机构的工作程序和内容，包括应急救援人员保险和受灾人员保险。

　　5.4　突发公共事件调查报告和经验教训总结及改进建议

　　明确主办机构，审议机构和程序。

    6.保障措施

　　6.1　通信与信息保障

　　建立通信系统维护以及信息采集等制度，确保应急期间信息通畅。明确参与应急活动的所有部门通讯方式，分级联系方式，并提供备用方案和通讯录。要求有确保应急期间党政军领导机关及现场指挥的通信畅通方案。

　　6.2　应急支援与装备保障

　　(1)现场救援和工程抢险保障。包括突发公共事件现场可供应急响应单位使用的应急设备类型、数量、性能和存放位置，备用措施，相应的制度等内容。

　　(2)应急队伍保障。要求列出各类应急响应的人力资源，包括政府、军队、武警、机关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等。先期处置队伍、第二处置队伍、增援队伍的组织与保障方案，以及应急能力保持方案等。

　　(3)交通运输保障。包括各类交通运输工具数量、分布、功能、使用状态等信息，驾驶员的应急准备措施，征用单位的启用方案，交通管制方案和线路规划。

　　(4)医疗卫生保障。包括医疗救治资源分布，救治能力与专长，卫生疾控机构能力与分布，及其各单位的应急准备保障措施，被调用方案等。

　　(5)治安保障。包括应急状态下治安秩序的各项准备方案，包括警力培训、布局、调度和工作方案等。

　　(6)物资保障。包括物资调拨和组织生产方案。根据具体情况和需要，明确具体的物资储备、生产及加工能力储备、生产流程的技术方案储备。

　　(7)经费保障。明确应急经费来源、使用范围、数量和管理监督措施，提供应急状态时政府经费的保障措施。

　　(8)社会动员保障。明确社会动员条件、范围、程序和必要的保障制度。

　　(9)紧急避难场所保障。规划和建立基本满足特别重大突发公共事件的人员避难场所。可以与公园、广场等空旷场所的建设或改造相结合。

　　6.3　技术储备与保障

　　成立相应的专家组，提供多种联系方式，并依托相应的科研机构，建立相应的技术信息系统。组织有关机构和单位开展突发公共事件预警、预测、预防和应急处置技术研究，加强技术储备。

　　6.4　宣传、培训和演习

　　(1)公众信息交流。最大限度公布突发公共事件应急预案信息，接警电话和部门，宣传应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救的常识等。

　　(2)培训。包括各级领导、应急管理和救援人员的上岗前培训、常规性培训。可以将有关突发事件应急管理的课程列为行政干部培训内容。

　　(3)演习。包括演习的场所、频次、范围、内容要求、组织等。

　　6.5　监督检查

　　明确监督主体和罚则，对预案实施的全过程进行监督检查，保障应急措施到位。

    7.附则

　　7.1　名词术语、缩写语和编码的定义与说明

　　突发公共事件类别、等级以及对应的指标定义，统一信息技术、行动方案和相关术语等编码标准。

　　7.2　预案管理与更新

　　明确定期评审与更新制度、备案制度、评审与更新方式方法和主办机构等。

　　7.3　国际沟通与协作

　　国际机构的联系方式、协作内容与协议，参加国际活动的程序等。

　　7.4　奖励与责任

　　应参照相关规定，提出明确规定，如追认烈士，表彰奖励及依法追究有关责任人责任等。

　　7.5　制定与解释部门

　　注明联系人和电话。

　　7.6　预案实施或生效时间

    8.附录

　　8.1　与本部门突发公共事件相关的应急预案

　　包括可能导致本类突发公共事件发生的次生、衍生和耦合突发公共事件预案。

　　8.2　预案总体目录、分预案目录

　　8.3　各种规范化格式文本

　　新闻发布、预案启动、应急结束及各种通报的格式等。

　　8.4　相关机构和人员通讯录

　　要求及时更新并通报相关机构、人员。

附件：

        关于《国务院有关部门和单位制定和修订

        突发公共事件应急预案框架指南》的说明    

　　为贯彻落实党的十六届三中全会关于“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”的要求，全面履行政府职能，加强社会管理，做好应对风险和突发公共事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，防患于未然，国务院将制定、修订突发公共事件(包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类涉及公共安全的事件，下同)应急预案作为今年政府工作的一项重要任务。国务院有关部门、单位一定要居安思危、有备无患，把制定、修订突发公共事件应急预案作为加强应急机制建设的重要组成部分和基础性工作，抓紧做好，切实提高政府应对公共危机的能力。

　　本框架指南供有关部门、单位制定、修订相关预案时参照。各部门、单位根据突发公共事件的性质、类型和自己的实际情况，可以适当增减或修改相应内容，调整结构。

    一、指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，遵循预防为主、常备不懈的方针，按照统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，职责明确、规范有序，结构完整、功能全面，反应灵敏、运转高效的思路，制定和完善突发公共事件的应急预案，建立健全各种预警和应急机制，提高政府社会管理水平和应对突发公共事件的能力，保障人民群众的生命财产安全、社会政治稳定和国民经济的持续快速协调健康发展。

    二、工作原则

　　(一)以人为本，健全机制。要把保障人民群众的生命安全和身体健康作为应急工作的出发点和落脚点，最大限度地减少突发公共事件造成的人员伤亡和危害。要不断改进和完善应急救援的装备、设施和手段，切实加强应急救援人员的安全防护和科学指挥。要充分发挥人的主观能动性，充分依靠各级领导、专家和群众，充分认识社会力量的基础性作用，建立健全组织和动员人民群众参与应对突发公共事件的有效机制。

　　(二)依靠科学，依法规范。制定、修订应急预案要充分发挥社会各方面，尤其是专家的作用，实行科学民主决策，采用先进的预测、预警、预防和应急处置技术，提高预防和应对突发公共事件的科技水平，提高预案的科技含量。预案要符合有关法律、法规、规章，与相关政策相衔接，与完善政府社会管理和公共服务职能、深化行政管理体制改革相结合，确保应急预案的全局性、规范性、科学性和可操作性。

　　(三)统一领导，分级管理。在国务院统一领导下，组织有关部门、单位制定和修订本部门的突发公共事件应急预案。要按照分级管理、分级响应和条块结合、以块为主的原则，落实各级应急响应的岗位责任制，明确责任人及其指挥权限。

　　(四)加强协调配合，确保快速反应。应急预案的制定和修订是一项系统工程，要明确不同类型突发公共事件应急处置的牵头部门或单位，其他有关部门和单位要主动配合、密切协同、形成合力；要明确各有关部门和单位的职责和权限；涉及关系全局、跨部门、跨地区或多领域的，预案制定、修订部门要主动协调有关各方；要确保突发公共事件信息及时准确传递，应急处置工作反应灵敏、快速有效；充分依靠和发挥人民解放军和武警部队在处置突发公共事件中的骨干作用和突击队作用；充分发挥民兵在处置突发公共事件中的重要作用。

　　(五)坚持平战结合，充分整合现有资源。要经常性地做好应对突发公共事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，加强培训演练，做到常备不懈。按照条块结合，资源整合，降低行政成本的要求，充分利用现有资源，避免重复建设，充分发挥我国社会主义制度集中力量办大事的优越性。

　　(六)借鉴国外经验，符合我国实际。认真借鉴国外处置突发公共事件的有益经验，深入研究我国实际情况，切实加强我国应急能力和机制的建设，提高社会管理水平，要充分发挥我们的政治优势、组织优势，在各级党委和政府的领导下，发挥基层组织的作用，建立健全社会治安综合治理、城乡社区管理等社会管理机制。

    三、内容和范围

　　本应急预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏和对全国或者一个地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁或损害，有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生性质、过程和机理，突发公共事件主要分类如下：

　　(一)自然灾害。主要包括水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。

　　(二)事故灾难。主要包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，工矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核与辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。

　　(三)突发公共卫生事件。主要包括突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情(如鼠疫、霍乱、肺炭疽、O157、传染性非典型肺炎等)、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。

　　(四)突发社会安全事件。主要包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等。

　　随着形势的发展变化，今后还会出现一些新情况，突发公共事件的类别和内容将适当调整。

　　各部门、单位应通过总结分析近年来国内外发生的各类突发公共事件，及其处置过程中的经验、教训，按照全面履行政府职能，加强社会管理的要求，在现有工作基础上，结合本部门实际，制定、修订相应的应急预案。

    四、需要注意的几个问题

　　(一)紧紧围绕应急工作体制、工作运行机制和法制建设等方面制定、修订应急预案。体制方面主要是明确应急体系框架、组织机构和职责，强调协作，特别要落实各级岗位责任制和行政首长负责制。运行机制方面主要包括：预测预警机制、应急信息报告程序、应急决策协调机制、应急公众沟通机制、应急响应级别确定机制、应急处置程序、应急社会动员机制、应急资源征用机制和责任追究机制等内容。同时，应急预案工作要与加强法制建设相结合，要依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道。并注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。

　　(二)协作配合部门或单位制定的配套预案，可作为主管部门预案的附件，建立跨部门的信息与技术资源共享机制。

　　(三)按照分级管理、分级响应的原则，结合突发公共事件的严重性、可控性，所需动用的各类资源，影响区域范围等因素，分级设定启动预案的级别。

　　(四)突发公共事件的新闻报道，要按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果、遵守纪律、严格把关的原则进行。具体要求详见《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步改进和加强国内突发事件新闻报道工作的通知》(中办发〔2003〕22号)和《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》(国务院办公厅2004年2月27日印发)。

　　(五)在预案制定和修订过程中要按照决策民主化、科学化的原则，广泛征求社会各界和专家的意见。

　　(六)正确处理日常安全防范、安全生产工作和应急处置突发公共事件工作的关系；正确处理内部规章制度(如防火、保密、安全等)和突发公共事件应急预案的关系。

　　(七)应急预案要及时修订，不断充实、完善和提高。每一次重大突发公共事件发生后，都要进行预案的重新评估和修订。

　　(八)应急预案正文前应有总目录，并就预案的整体情况作简要说明。按国务院办公厅统一行文规定的要求打印，并按有关规定标注密级。